水利部日前发布了《关于加强农村水电建设管理的意见》（以下简称意见）。《意见》内容涵盖农村水电开发建设的全过程，是一部新时期农村水电行业管理的重要法规性文件。记者就《意见》起草的背景、主要内容和措施，采访了水利部水电局局长程回洲。
建立科学有序的农村水电秩序需要法规支撑
程回洲首先介绍了《意见》起草的基本情况。他说，我国农村水电不仅成为农村经济社会发展的重要基础和强大推动力，而且对增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护生态和环境都发挥了不可或缺的作用。但一些地方存在职责不清、违反规划、越权审批、以批代审、违规建设、无证从业等问题，出现了无序开发和影响公共安全及社会稳定的问题。为此，自2003年以来，水利部陆续下发了有关清查“四无”水电站、加强农村水电站工程验收管理、农村水电站安全管理分类及年检办法、农村水电安全生产监察管理指导意见、农村水电建设项目环境保护管理办法等系列文件，对制止无序开发、清除安全隐患、加强水能资源及农村水电管理提出了具体的规定和要求。各地做了大量工作，取得了显著成效。水利部在总结实践的基础上，发布这一贯穿农村水电建设全过程的综合性《意见》，旨在全面落实科学发展观，落实中央关于加强农村水电开发规划和管理的指示，建立科学有序的农村水电开发建设秩序，维护公共安全、公共利益和河流健康生命。
切实加强河流水能资源开发规划
《意见》指出，要切实加强河流水能资源开发规划。对不符合规划要求的项目，一律不得审批或核准；对违反规划擅自建设的项目，要责令立即停工并予以处罚。要在流域综合规划指导下，抓紧编制或修编水能资源开发规划。
程回洲说，我国水能资源在世界上居第一位。如何将水能资源规划好、管理好、利用好，是关系到经济社会发展的大事。加强规划工作，一是切实改变规划工作滞后的现状，抓紧规划编制和修订工作，改变没有规划或者企业规划代替政府规划，专业规划代替综合规划，河段规划代替全河规划的现象；二是要用科学发展观来指导规划，调整传统的规划思想和开发思路，落实规划经费；三是抓紧一些重大问题的研究，如梯级开发形成的河流水库化问题，河流生态流量的确定和开发与保护的良性循环机制等等。
程回洲说，水能资源开发规划是河流水能开发利用的依据，只有统筹考虑河流水能资源开发与防洪、用水、生态和环境保护等关系，才能科学有序地可持续利用水能资源，维护河流健康生命。
严格项目技术审查和行政审批
程回洲介绍，农村水电单站规模小、个数多，分布在边远贫困山区，信息闭塞，力量薄弱，资金短缺。农村水电开发建设都是地方管理，按照规模大小又分别由省、地、县管理。特别是近几年，随着投资主体多元化，多种经济成分纷纷进入农村水电开发市场，一些业主急于开工建设，不到水利部门履行建设方案审查和初步设计审批等基建程序，使农村水电管理十分复杂，非常困难。
2004年全国共清查出“四无”水电站3000多座。其中无审查就批准立项的占47%，无初步设计就开工建设的占到71%，形成严重安全隐患。2002年两座总装机500多千瓦的小水电站汛期垮坝，造成27人死亡的特大事故。2004年和2005年分别发生的两个汛期垮坝的重特大事故以及最近一些地方发生的小水电站垮坝事故，都属于没有建设方案审查和初步设计审批所造成。
水利部在征求意见过程中，意见最为集中的，就是要切实执行水行政主管部门的行政许可制度、建设方案审查同意书制度、初步设计审批制度、开工报告审批制度和工程验收制度。因此，《意见》明确：各种所有制投资建设的项目必须严格执行水工程规划同意书、工程建设方案审批、建设项目水资源论证及取水许可、水土保持方案审批和前期技术文件审查审批等。对于政府投资的项目实行审批制；对不使用政府投资建设的项目，实行核准制。其中，核准制取消项目建议书、可行性研究报告的编报程序，水行政主管部门审批的初步设计成为项目核准的前置条件。已经审查或审批的项目，任何个人和单位不得擅自变更建设规模和内容。凡涉及工程布置、建设规模、水电站大坝及溢洪设施、主要设备等重大设计的变更，由原设计单位提出变更设计文件，经原审查审批部门复审同意后，方可实施。
凡未经水行政主管部门技术审查的项目，不得申报审批或核准，更不得开工建设。对违反规定造成严重后果的，从严追究责任。
落实环境影响评价预审、取水许可和水资源论证制度
程回洲介绍了建立和落实农村水电建设项目环境影响评价预审制度的内容：项目应按规定编制并报批环境影响报告书。对处于非环境敏感区和单机装机容量小于1000千瓦的项目，可只编制环境影响报告表。项目法人向水行政主管部门申请环境影响评价预审，应当按规定提交建设项目环境影响报告书（表）。水行政主管部门应在规定的时间内提出预审意见。项目法人在取得环境影响评价预审意见后，即可按有关规定报环境保护行政主管部门审批。他说，这是建立环境友好型水电的重要基础。
程回洲说，按照《取水许可和水资源费征收管理条例》，农村水电建设项目的法人，应当向有审批权的水行政主管部门提出取水申请，并提交经审定的由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容。
坚持项目开工报告审批，严格执行工程验收制度
程回洲认为，农村水电建设项目是江河开发治理工程，直接关系到人民生命财产安全。根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，《意见》明确要求项目具备开工条件后，由项目法人提出开工申请报告，经有审批权的水行政主管部门审批后，方可正式开工。这也是近几年实践取得的经验，许多“四无”水电站就是业主主观上逃避开工审批，在地方水行政主管部门不知情的情况下擅自开工建设，造成了一系列环境、安全和其他社会问题。因此，农村水电项目的开工审批非常必要。《意见》要求，对不具备条件的项目，一律不准开工建设。对违反规定擅自开工，或“边建边报”、“未报先建”等违规项目，要立即责令停工，并限期整顿或拆除。
对农村水电站工程验收，《意见》要求实行分类验收制度，包括：截流前验收、重要隐蔽工程及基础处理工程验收和单位工程验收由项目法人负责，水行政主管部门参加；环境保护设施竣工验收，由环境保护行政主管部门和水行政主管部门负责；工程蓄水验收由水行政主管部门组织；机组启动验收由项目法人与接入电网的经营管理单位共同组织，水行政主管部门参加；竣工初验由水行政主管部门负责等。
程回洲说，竣工验收合格，由水行政主管部门发给使用证，由取水许可审批机关核发取水许可证后，电站才能正式投入运行。否则，水行政主管部门要限制其蓄水或令其空库运行，并与电网企业协商，不许上网。对工程未经验收擅自投运发电造成安全事故的要依法追究责任。
依法加强施工过程监管、安全监管和市场监管
程回洲介绍，《意见》中涉及的监管，重点是施工过程监管、安全监管和市场监管等三方面的内容：
在施工过程监管中，各地水行政主管部门应监督落实项目法人、参建单位严格执行国家有关法律法规，严格执行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。各级水行政主管部门要对批复的初步设计、水土保持方案、环境保护方案、防汛度汛预案等执行情况实施跟踪监管。工程建设、设计、监理和施工单位应自觉接受水利工程质量监督机构的监督。
程回洲强调，安全监管至关重要。各地水行政主管部门要积极负责本行政区域内所管辖的农村水电工程建设安全的监督管理。参建的项目法人、勘察、设计、施工、工程监理及其他有关单位，必须遵守国家安全生产法律法规，建立健全安全生产责任制度和安全生产教育培训制度，注重加强事故案例教育，预防为主，确保安全。《意见》对安全制度和安全责任等做了详细的规定。其中，农村水电建设项目防洪安全实行安全生产行政首长负责制和安全事故一票否决制。
对于农村水电建设市场，应依法贯彻和执行建筑市场准入和清出制度；应依法规范设备市场准入；应积极推广新技术、新材料、新产品的应用；应充分发挥行业协会、新闻媒体和人民群众的舆论监督作用，形成法律规范、政府监管、行业自律、舆论监督、群众参与的农村水电市场监管体系。
关键是要抓好落实
如何把文件精神落到实处，程回洲特别强调：
首先，各地要站在对国家和人民负责的高度，提高认识，切实加强领导和管理。最近又有小水电站垮坝，冲毁下游群众房舍，淹没农田，造成严重的经济损失和社会影响，再次引起中央领导的高度重视和社会舆论的热切关注。为此水利部紧急下发了《关于制止无序开发，进一步清除“四无”水电站的意见》。各地必须采取有效措施，确保清查、整顿和监管等全面到位，坚决制止抢占资源和无序开发行为。
其次，对于个别地方长期存在的水能和农村水电管理缺位和职责不清的，水行政主管部门有责任建议政府尽快明确管理部门和管理职责，做到有人负责，权责统一；对于一些地方审批权限不清或管理混乱、越权审批和无序开发的，进行一次清查清理，重新明确省、地、县三级审批权限，该上收的要上收，该明确的要明确；对暗箱操作、越权审批的，不仅一律无效，同时要追究责任，严肃政纪。
第三，加大资源转让和项目审批中的监督检查和后续监管力度，认真查处和严厉打击其中的商业贿赂行为。对于个别地方抢占资源、无序开发问题严重，安全隐患长期得不到解决，造成突发事件形成重大损失的，在调查事故原因的同时，查清是否存在失职、渎职、贿赂等腐败问题，依法追究有关责任人和主要负责人的领导责任。
程回洲最后强调，《意见》已经发布，关键是落实。各级水行政主管部门应提高认识，克服麻痹思想，清除管理障碍，进一步明确职能，健全机构，充实骨干，提高管理水平，开创农村水电建设管理的新局面。(赵学儒 樊新中)