水利部副部长 矫勇
（2007年7月18日）
同志们：
在今年１月５日国务院召开的全国流域综合规划修编工作会议上，回良玉副总理全面阐述了做好流域综合规划修编工作的重大意义，并要求由水利部牵头，会同国务院有关部门建立流域综合规划修编的部际协调机制，研究解决修编中的重大问题，协调部门意见。6月11日，国务院办公厅转发了水利部关于开展流域综合规划修编工作的意见，明确由水利部牵头，国家发展改革委、国土资源部、建设部、交通部、农业部、国家环保总局、国家林业局、中国气象局、国家海洋局等部门参加，建立流域综合规划修编部际联席会议制度。为贯彻落实回良玉副总理重要讲话和国务院办公厅文件精神，我部商各有关部门提出了《流域综合规划修编部际联席会议工作制度》。
今天，我们召开流域综合规划修编部际联席会议第一次全体会议，主要是介绍流域综合规划修编工作的进展情况和部际联席会议工作制度，请各位成员发表宝贵意见和建议。借此机会，我代表陈雷部长和水利部感谢各有关部门、联席会议各位成员对流域综合规划修编工作的大力支持。下面，我先介绍流域综合规划修编的有关情况。
一、开展新一轮流域综合规划修编十分紧迫
流域综合规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署，是指导流域治理、开发和保护的纲领性文件，是政府履行流域社会管理和公共服务职责的重要依据。我国现行的长江、黄河等七大江河流域综合规划，先后于80年代末和90年代初编制完成，并经国务院或原国家计委批复。在这些流域综合规划的指导下，我国主要江河流域得到了较为系统的治理和开发，特别是经过"八五"至"十五"三个五年计划，流域综合规划得到较好实施，提出的重大骨干水利工程，如长江三峡、南水北调、黄河小浪底等相继建成，治淮19项骨干工程也将于今年年底基本完成。原规划拟定的近期目标已基本实现，江河的防洪能力、调蓄能力和供水能力得到显著提高，有力地保障和促进了经济社会的良好发展。然而，随着流域经济社会的快速发展，流域综合规划已不能适应新时期的要求，主要表现在：
一是经济社会快速发展对流域可持续发展带来新的压力。上世纪80年代初，正是改革开放的初期，国家经济发展正从计划经济体制向市场经济体制转变，经济发展比较落后，工作重心是以经济建设为中心，发展目标围绕着"发展是硬道理"，从1980年至2000年的20年间，全国GDP总量从3000多亿美元，提高到1万多亿美元。随着我国经济社会发展进入新的阶段，发展速度显著提高，到2006年，我国GDP已经达到2.6万亿美元。从电力发展来看，目前我国电力规模高速增长。从1949年至1987年，我国发电装机超过1亿千瓦，用了38年的时间，从1987年到1994年，新增装机容量1亿千瓦，用了7年时间；1994年底到2004年中，新增装机容量2亿千瓦，我们只用了10年时间；2004年以来，伴随国民经济的快速发展，全国装机容量从4亿千瓦到5亿千瓦，只用了19个月的时间，到2006年底已突破了6亿千瓦。其中水力发电也得到了迅速发展，截至2006年底，水电装机容量已达1.28亿千瓦。在高速发展和大力开发的同时，长期积累的结构性矛盾和粗放型经济增长方式尚未根本改变，能源、资源、环境、技术的瓶颈问题日益突出，实现可持续发展遇到的压力增大，节能减排工作任务十分艰巨。就流域治理开发而言，经济的快速发展，使流域治理开发力度显著加大，2006年全国总用水量达到约5600亿立方米，比1986年增加了1300亿立方米，而我们对流域保护能力较弱，保护力度远远跟不上开发速度，水资源短缺严重，生态与环境用水被挤占，生态遭到严重破坏。全国水资源调查评价成果表明，现状全国多年平均缺水量达381亿立方米，北方许多地区不得不依靠大量超采地下水作为供水水源；2005年，全国废污水排放量超过上世纪80年代初的一倍以上，年排废污水已达700亿吨以上，水资源和水环境的承载能力已受到巨大压力。现在经济社会发展力量占强势，流域生态环境成为了弱势。
二是流域状况的深刻变化对流域治理开发和保护管理提出了新挑战。改革开放近30年来的经济社会快速发展极大地影响和改变了流域自然状况。主要表现在以下六个方面：第一，水资源开发利用程度有较大幅度提高，北方许多河流水资源开发利用超过了允许的上限，已远远超过上一轮流域综合规划确定的目标。第二，河流水质继续严重恶化。这次水资源调查评价中的水功能区水质评价表明，海河、辽河、淮河水功能区水质不达标的比例均超过60%，太湖超过了70%。第三，流域的下垫面发生了重大变化。在一些北方流域的自然植被减少，人工植被大规模增加，地表水和地下水转换规律发生了很大变化。此外，建设的一大批水库、闸坝等使河流湖泊的形态发生较大改变。第四，部分流域降水和水资源的转换规律发生变化，在北方地区尤其突出。过去北方的降水和水资源的转换系数大约为50%。近20年，海河流域降水量减少了11％，但地表水资源量却锐减了41％。同等的降水量，可利用的水资源量少了很多。第五，全球气候变暖和流域下垫面的变化导致洪水形成和演进规律发生重大变化。过去的洪水更多的是一种自然的宣泄，而现在更多的是人工调度，原来河流和湖泊之间的转换关系，变成了水库、闸坝与河流之间的调度关系。第六，流域的生态与环境普遍恶化。水资源过度开发和水能资源无序开发导致一些河流断流，湖泊萎缩、湿地减少，不仅破坏了河流原有的生态系统，也使人民群众的生存环境和生活质量严重下降，如不加以治理，最终将严重影响社会的和谐和经济社会又好又快发展。
三是新的政策环境变化对流域治理、开发、保护和管理提出了新的要求。党的十六大以来，中央提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，要求必须以科学发展观统领经济社会发展的全局。今年6月，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班发表重要讲话时强调，科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。要以科学发展观为指导，实现国民经济又好又快发展，关键要在转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大新进展。而在转变经济发展方式当中，我们面临的最大挑战之一就是在发展过程中坚持人与自然和谐，统筹兼顾区域发展，使整个国家的发展速度、规模和质量始终控制在资源和环境承载能力之内。水资源是最重要的资源之一，在流域治理、开发和保护中，如何实现河流的可持续，保护生态与环境，合理开发利用水资源，强化水资源综合管理，转变用水模式，促进产业结构的调整和经济发展方式的转变，实现流域经济社会的可持续发展，这些对流域治理、开发和保护提出了新的更高要求。
综上看来，现有的流域综合规划已严重滞后，难以科学指导流域综合治理，难以规范流域内涉水涉河行为。主要存在以下主要问题：一是七大流域综合规划的编制距今已近20年，规划期已满；二是当时的规划重点主要围绕重大工程建设开展，对改善生态和保护环境重视不够；三是对水资源承载能力和水环境承载能力认识不足，规划中水资源配置、节约、保护和流域管理方面内容薄弱；四是流域综合规划滞后于有关专业规划，难以合理规范和有效管理流域治理、开发和保护行为，导致部分流域水资源和水能资源过度、无序开发，造成流域生态与环境的严重破坏。因此，迫切需要对流域综合规划进行修编，以约束经济发展中不合理的涉水涉河行为，保证流域经济社会可持续发展。
党中央、国务院对流域综合规划非常重视，2004年，温家宝总理就修编长江流域综合规划作出了重要批示。在今年年初的全国流域综合规划修编工作会议上，回良玉副总理强调要全面贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，全面启动、精心组织流域综合规划修编工作，对我国主要江河流域的治理、开发和保护进行战略性、全局性、前瞻性的规划部署，促进水资源的综合治理、优化配置和高效利用，以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展。
二、流域综合规划修编工作的思路和重点
（一）修编工作的思路
流域综合规划修编工作的总体思路是：以科学发展观为统领，按照全面建设小康社会、加快构建社会主义和谐社会、扎实推进社会主义新农村建设的要求，把建设资源节约型、环境友好型社会，促进人与自然和谐相处，维护河流健康，保障水资源可持续利用，支撑经济社会可持续发展作为规划修编的主线。规划中更加注重协调好流域人与水的关系、人与河流的关系，协调好经济社会发展与水资源和水环境承载能力之间的关系，协调好各个地区、各个行业、各个部门在利用河流过程中的利益关系。使流域综合规划成为政府实施流域综合管理和水资源统一管理、履行社会管理和公共服务职责的重要依据，成为统筹流域协调发展、维护河流健康的行动指南。
（二）规划修编的基本要求
根据科学发展观对流域治理、开发、保护和管理的要求，本次流域综合规划修编应该满足以下五条基本要求：一是流域综合规划本身必须是指导流域可持续发展的规划，必须体现可持续发展的本质要求。因此，要从维系河流可持续发展的目标出发，研究流域可持续发展的标志性指标，或称之为保障流域可持续发展不可逾越的底线或红线。如流域或区域水资源开发利用的上限、河流河段允许纳污量、河流河段水能开发的上限、河流岸线利用控制性指标等等，促进流域经济社会发展模式的根本转变。二是要根据流域可持续发展的标志性指标，科学分析流域可持续发展所面临的水问题，如果一个流域已经在某些方面超出了保障流域可持续发展的底线，生态与环境处于严重恶化状态，要将生态修复与环境保护作为规划修编的主要方向，提出有效遏制流域生态恶化的规划方案。三是深刻总结上一轮流域综合规划、流域开发利用实践的正、反两方面经验。上一轮规划已经实施了近20年之久，可以通过对规划的后评估和对规划实施的后评估，从流域开发利用的实践中发现规划正、反两方面的经验，从中引申出新一轮综合规划所必须遵循的指导思想和原则。四是为保障流域可持续发展所确定的控制性指标，是本次规划修编的新内容。因此，在划定时可能不是很准确，底线可能是一个数据，可能是一个范围，也可能是一个概念，可能会有不同意见。但要从流域生态修复与环境保护的高度出发，对存有争议的流域治理、开发和保护的控制性指标从严控制，待今后认识统一后再作调整。五是要根据流域自然条件、经济社会发展水平以及水资源开发利用程度的差异，因地制宜，突出流域的特点，体现流域综合规划的特色。
（三）规划修编的范围和重点
新一轮流域综合规划修编工作的重点范围：一是国家确定的重要江河、跨国界河流以及跨省（区、市）重要河流；二是水资源短缺严重、水旱灾害频繁、生态与环境脆弱、治理难度大、规划相对滞后的河流；三是水资源、水能资源过渡、无序开发的河流。要按照轻重缓急，合理安排，力争用3年左右的时间完成长江、黄河等七大江河流域综合规划的修编工作，用5年左右的时间基本完成全国主要江河流域综合规划的修编工作，建立起较为完善的流域综合规划体系。
针对各流域治理、开发、保护和管理所面临的形势，在国务院办公厅转发《水利部关于开展流域综合规划修编工作的意见》中，提出了6项重要规划任务。根据6项规划任务，修编工作要突出以下重点内容。
第一，要着眼于提高流域综合防洪减灾能力。目前，七大江河流域已基本形成以堤防为基础、干支流水库为骨干、工程措施和非工程措施相结合的综合防洪减灾体系，但仍存在蓄滞洪区安全建设滞后，中小河流防洪标准低，病险水库隐患严重等不少亟待解决的问题，极大威胁了人民群众生命财产安全。因此，规划必须针对这些问题，科学分析并合理安排河道、河口整治、控制性枢纽和蓄滞洪区建设等工程布局，坚持工程措施和非工程措施相结合，进一步巩固防洪基础设施，加强洪水管理，建立健全流域综合防洪减灾体系。
第二，要着眼于提高流域水资源配置能力。规划要以水资源科学配置为核心，按照供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则，确定流域中不同地区、不同领域、不同行业的用水指标，研究提出总量控制和定额管理相结合的水资源管理制度，实现流域水资源的优化配置。
第三，要着眼于提高流域生态与环境保护能力。规划要针对不同流域的特点，充分考虑流域水环境承载能力，研究确定河流的基本生态流量和纳污能力，完善流域生态与环境保护体系，建立严格的水资源保护制度，加强水环境整治，注重恢复水生态系统。要充分发挥大自然的自我修复能力，加强重点水土流失地区和生态脆弱河流的综合治理，改善和修复流域生态环境。
第四，要着眼于提高流域水资源综合利用能力。统筹流域防洪、供水、发电、航运、生态建设与环境保护等任务，处理好流域与区域、上下游、左右岸、城乡间以及行业之间的关系，兼顾好经济、社会和生态效益，合理确定流域开发利用的布局和方案，进一步完善流域水资源综合利用体系，最大限度地发挥水资源的效率和效益。
第五，要着眼于提高流域水资源综合管理能力。针对目前流域综合管理存在的薄弱环节，协调好流域内各地区、各部门的利益关系，深入研究洪水风险管理、水资源管理、水环境管理、河道管理等管理职能的具体内容，制定强化流域综合管理的政策措施，将各项涉水涉河事务管理纳入法制轨道。要建立和完善流域水事突发事件应急管理机制，提高应对突发性灾害风险的能力。要提高流域管理信息化水平，推进流域水利现代化建设，真正做到科学治水、依法管水。
三、充分发挥部际联席会议作用，做好规划修编工作
今天是流域综合规划修编部际联席会议第一次全体会议，各位成员和联络员都到会，体现了各部门对流域综合规划工作的重视和支持，我们要按照回良玉副总理的指示精神和国务院办公厅文件的要求，完善部际联席会议机制，保障新一轮流域综合规划修编工作顺利完成。
流域综合规划是国家层面上的规划，不仅仅是一个水利行业规划，也涉及到多个部门和行业，与部际联席会议各成员单位都有密切的关系。因此，流域综合规划修编是政府行为，是政府对江河流域的治理、开发、保护作出的部署。同时，流域综合规划也十分复杂，有许多重大问题需要大家共同协商解决，需要各成员单位的大力支持和密切配合，充分发挥各成员单位的作用。在规划修编工作中要加强有关专项规划或行业规划成果的协调，尤其要注重规划修编全过程的沟通和协调。
一是规划修编需要汇集各成员单位的智慧。近年来，各部门分别编制了一系列规划，在取得大量成果的同时也积累了很多经验，这些宝贵经验对进一步拓展规划思路、提高规划成果水平有重要的借鉴和指导作用；希望各成员单位对规划修编的有关重大问题，从不同角度提出好的意见和建议，让我们分享各部门的经验。
二是规划修编需要充分利用各成员单位的规划成果，做到资料信息共享。流域综合规划修编具有良好的条件，我部编制完成或基本完成的防洪规划、水资源综合规划等一批规划，以及经济社会发展规划、土地利用规划、城市规划、生态建设和环境保护规划、水电规划、航运规划等相关行业或专业规划都是流域综合规划修编的基础。希望各成员单位及时提供有关规划、研究成果和相关资料，实现资料信息的共享，以利于流域综合规划修编工作的顺利开展。
三是规划修编需要各成员单位从不同行业的角度进行指导与帮助。流域综合规划一些内容涉及各成员单位的行业领域，包括流域经济社会发展预测、区域产业布局、气候变暖影响、水生态环境保护、城乡供水、土地利用、港口航运、海洋环境等方方面面，希望各部门发挥专业优势和特长，从行业角度对流域综合规划的相关工作进行指导和帮助。同时请各成员单位督促相应的省（区、市）对口部门支持流域机构和地方水利部门，提供有关规划、研究成果及相关资料，配合做好成果的沟通协调，帮助我部共同做好流域综合规划修编工作。
希望各成员单位加强协作，密切配合，形成合力，按照国务院的要求，圆满完成流域综合规划修编任务。
谢谢大家！